Henri Lefebvre, fervent partisan de la centralité comme lieu d’une vie urbaine populaire, ludique et politique, revendiquait pour tous, il y a 50 ans, le droit à la ville. Mais il ajoutait, avec une sorte de pessimisme, que les tendances de l’urbanisation poussaient à dissoudre la ville dans un urbain généralisé allant de pair avec une fragmentation de la société.

On peut penser, à voir le paysage actuel du territoire urbanisé, que ce regard ne manquait pas de lucidité. Et un demi-siècle plus tard, l’aventure des gilets jaunes auquel le gouvernement ne donnait pas trois mois d’existence se prolonge et bouscule la vie politique d’une manière encore inimaginable l’été dernier. Analyses, perspectives et priorités s’en trouvent changées.

Le constat de cette situation qui perdure a conduit Tous urbains à réaliser un dossier qui est moins ouvert à des contributeurs extérieurs que d’habitude. Cette décision correspond à une volonté de s’expliquer entre nous en partant du constat que si un intérêt pour la ville et ses évolutions actuelles nous rassemble, les conclusions que chacun peut en tirer ne sont pas identiques et que la dispute de nos points de vue pourrait être une façon de sortir du non-dit et d’affirmer l’existence de positions différentes, voire divergentes, enrichissante pour tous à condition d’en argumenter les raisons tout en évitant l’anathème. Ouvert ici avec ce dossier, le débat n’est qu’esquissé ; il se poursuivra sur le site à partir de l’été.

En attendant, le monde incertain continue à hoqueter. Là un Brexit qui n’en finit pas dans une Europe divisée et tiraillée ; au sud, une Algérie éprise de changement qui gagne symboliquement la première manche ; au Moyen-Orient, des orientations inquiétantes pour la paix ou la démocratie, d’un côté on parle d’annexer des territoires palestiniens, repoussant ainsi la perspective d’un règlement du conflit, plus loin on rétablit la charia… À son habitude, Trump poursuit ses rodomontades, le Brésil s’enfonce, la Chine imperturbable continue sa croissance, à Paris la cathédrale Notre-Dame s’enflamme et perd sa toiture presque millénaire.

Si ce numéro 26 se concentre sur le territoire national et ses fractures, le prochain justement traitera de la Chine dans un numéro double en partenariat avec l’École urbaine de Lyon. Occasion de réfléchir sur les villes et les campagnes de la seconde économie mondiale qui n’est plus seulement « l’usine du monde » mais talonne aujourd’hui l’occident dans l’intelligence artificielle et les technologies les plus sophistiquées. Occasion de s’interroger sur un pays qui, en traçant son chemin en conciliant capitalisme d’État et pouvoir autoritaire, représente la stabilité et la croissance dans un monde désorienté.

Dans son introduction à L’Âge des extrêmes. Histoire du court xx^e siècle, Éric Hobsbaum notait que le développement de la démocratie avait constitué un fait relativement récent et que son maintien comme idéal mondial n’était pas assuré.

Enfin, je ne voudrais pas terminer cette ouverture sans évoquer la disparition d’Agnès Varda, survenue au moment où nous mettions en forme ce numéro. Et le souvenir qu’a été pour un jeune architecte la sortie de Daguerréotypes, témoignage émouvant d’une vie urbaine qui n’existe plus.

Philippe Panerai

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Urbanisme opérationnel, budgets d’étude et donneurs d’ordre : un survol sur longue période[1]J

L’histoire des villes laisse des traces, mais elle a peu de chroniqueurs précis : l’urbanisme opérationnel (aménagements fonciers et constructions, avec leur environnement réglementaire) manque de mémoire. Or on ne peut oublier que l’urbanisation universelle donne naissance à des politiques et des résultats fort divers, selon les pays et les époques. Soit par exemple la Scet (Société centrale d’équipement du territoire), filiale de la Caisse des Dépôts, avec son réseau de sociétés d’économie mixte. La Scet, est, comme son nom l’indique, à l’origine d’une part significative et probablement majoritaire des ZUP (aujourd’hui les « Banlieues ») et grandes zones industrielles des années 50 à 70 du siècle dernier. C’est dire le poids de son histoire et de ses pratiques dans le paysage physique et politique d’aujourd’hui. Mais, dès 1995, quand la société a commémoré ses 40 ans, il a fallu constater que les archives de ses réalisations étaient dispersées ou détruites. Et par conséquent l’ouvrage consacré à cet anniversaire[2] a dû reconstituer imparfaitement une documentation. Autrement dit, ce qui suit appartient largement à une tradition orale, exposée à la fantaisie et à la posture professionnelle et sociale des gens qui la transmettent, celle de l’auteur de l’article pour commencer. Et sur ce qui se passe au-delà des frontières françaises, ne disposons que de lucarnes, échanges personnels, missions d’études, tambourinage de grands projets : les peuplades professionnelles échangent peu.

Commande publique : compétences internes et consultants privés

Dans la période 1955-1975 (à peu près), il reste néanmoins assuré que nos villes ont connu des extensions massives et autoritaires, portées par une croissance démographique, une industrialisation et un exode rural accélérés, complétée par une politique ambitieuse de grands équipements. Les campagnes aussi ont été remodelées par le remembrement et la concentration des structures agricoles.

Par conséquent l’Etat a mis en place des services d’études, de planification et de maîtrise d’ouvrage : dans les ministères techniques de l’après-guerre, puis après 1966 dans les grands ministères de l’Equipement et de l’Agriculture (territoire rural), et dans d’innombrables directions départementales, missions, établissements publics, organisations régionales d’études (Oréam) issues d’eux et de la Datar (Délégation à l’action régionale et à l’aménagement du territoire, elle-même créée en 1963).

A ces structures strictement publiques s’ajoutaient les sociétés opérationnelles de la Caisse des Dépôts (Scic, Scet, etc.). Puis venaient de grands bureaux d’étude pluridisciplinaires à statut privé (quoique souvent à capitaux publics), chargés de produire des doctrines, des documents de planification et des avant-projets : notamment le Groupe Caisse des dépôts[3] (Sedes, Béture, etc.) ou Métra international (Otam, Oth, Otu, etc.). Les principaux employaient des centaines de personnes et faisaient leur marché pour l’année à venir, hors de toute mise en concurrence, en visitant à l’automne une dizaine de fonctionnaires dans quelques ministères.

Enfin quelques très grandes agences d’architecture concevaient et pilotaient les travaux des grands ensembles d’habitation et des équipements liés, avec une volonté proclamée d’industrialiser ces tâches et de gagner en productivité.

Il s’agissait donc d’institutions d’Etat, ou entièrement dépendantes de lui, mises en place pour appliquer une politique d’urbanisation et d’aménagement du territoire accélérée, fonctionnaliste et « moderne », dotée de modes d’emploi[4]. A la même époque, il n’est guère qu’en Europe de l’Est qu’on trouvait une organisation aussi intégrée et centralisée.

A partir de 1970, les urgences sont devenues moindres, tandis qu’enflaient les critiques sur les résultats de cette politique. Le coup d’arrêt le plus symbolique est sans doute venu de la « circulaire Guichard », en 1973, qui interdisait la création de nouveaux ensembles de plus de 500 logements sociaux. Puis les lois de décentralisation de 1982 et 1983 ont déplacé vers les collectivités locales la responsabilité de l’urbanisme. Les commandes de l’Etat ont diminué, jusqu’à devenir marginales aujourd’hui. Le Groupe Caisse des Dépôts s’est principalement cantonné dans un rôle de maître d’ouvrage des collectivités, via les SEM de son réseau (on ne parle pas ici des ses filiales promotion).

Cependant des années ont été nécessaires aux collectivités pour se doter de services structurés et pour prendre l’habitude de faire appel à des consultants. Les effets les plus visibles du renouveau sont venus de grands projets de centre-ville, incarnés par de grands concours après 1988 (Sextius Mirabeau à Aix, Euralille, Seine Rive Gauche, etc.), et par les programmes de la Politique de la Ville (quoique ceux-ci restent largement impulsés par l’Etat). Toutes ces initiatives impliquaient un zonage précis des interventions.

Les grands projets ont fait émerger quelques architectes/urbanistes stars, ont marié des couples maire/architecte parfois tumultueux et fugaces, mais n’ont jamais représenté qu’un très faible pourcentage de la construction en France. Néanmoins ils ont fait école dans l’ingénierie urbaine issue d’une commande publique, jusqu’à aujourd’hui : quel que soit le problème posé, dès l’amont du projet l’équipe d’étude est ordinairement menée par un futur maître d’œuvre de travaux, architecte ou paysagiste, appuyés par des bureaux d’étude technique.

Cela donne du lustre à des urbanistes qui dessinent (architectes ou paysagistes) par comparaison avec ceux qui écrivent (sociologues, monteurs d’opérations, etc.), ou qui comptent (économistes, programmistes). Et cela déplace les rémunérations des consultants (donc leur rentabilité) vers les phases de réalisation (les honoraires de maîtrise d’œuvre) au détriment des études préalables. Dans l’enquête de 2003 citée plus haut (note 1), sur une quinzaine de projets importants, nous avions établi que le coût de ces études préalables n’atteignait jamais 0.5% des investissements attendus sur les sites concernés (aménagement + bâtiments). C’est faible, par rapport aux enjeux et tout simplement aux pratiques d’autres branches de l’économie productive. C’est pourtant à ce stade que se prennent les décisions cruciales : périmètre, programme, phasage, etc.

Encore s’agit-il là de projets prioritaires bien identifiés. Reste le tout venant des études urbaines, définitions de stratégies ou élaboration de documents réglementaires par exemple, la situation actuelle est moins lisible. Du côté des commanditaires, les collectivités locales cherchent leurs marques. Les chevauchements de compétences sont fréquents, alourdissant la maîtrise d’ouvrage urbaine. Il n’est pas rare de croiser plusieurs études sur le même thème à la même époque, chacune financée par un étage du millefeuille territorial. Les intercommunalités, notamment, héritent lentement des principales responsabilités de l’urbanisme. Mais dans bien des cas leur légitimité reste faible, et leur territoire encore instable, ce qui modère naturellement leurs initiatives. C’est tout l’urbanisme au quotidien qui est ainsi négligé, notamment dans les petites communes. Les grands territoires périurbains sont entre autres oubliés, alors que leur population augmente formidablement.

La reconstitution d’une ingénierie interne n’est guère à l’ordre du jour, contrairement à ce qui peut se passer par exemple en Angleterre. Des organismes publics ou para publics périphériques (Agences d’urbanisme, établissements publics fonciers, sociétés d’aménagement, etc.) disposent de ressources, mais pas partout ni sur tous les sujets. Pressée par des contraintes budgétaires, la commande publique s’émiette donc en petits contrats, associés à des mises en concurrence très procédurières, pour des prestataires atomisés et en particulier peu capables d’exporter (nous parlons toujours d’urbanisme, pas d’architecture). En pratique, sur longue période, on assiste à une érosion des tarifs des consultants, qui depuis les années 80 ne sont protégés par aucun barème, contrairement à d’autres pays (Suisse ou Allemagne).

Commande privée

On conviendra sans méchanceté que les produits immobiliers des opérateurs privés français (promoteurs et pavillonneurs, pour le logement) obéissent à des logiques routinières. Cause et conséquence à la fois, leur marketing urbain est peu sophistiqué, beaucoup moins par exemple que celui de leurs homologues britanniques ou américains. Cela se réduit souvent à un examen rétrospectif de ce qui s’est déjà vendu dans un marché local. Du reste le bruit de fond médiatique fait de la construction neuve une priorité d’intérêt général, souffrant hélas de contraintes financières, sans que soit évoqué un défaut d’imagination. Dans ce contexte, les études programmes privés de recherches et développement restent timorés et faiblement financés, surtout lorsqu’il s’agit de projets urbains complexes.

Il est à cela des raisons économiques de fond. L’urbanisme opérationnel implique des anticipations et des prises de risques à long terme : le succès (ou l’échec) d’une opération d’aménagement ambitieuse s’établit que sur plusieurs décennies. Le non spécialiste pensera aux réalisations du Paris haussmannien, ou aux villes nouvelles des années 70. Ces délais ne sont guère du gout des entreprises privées ou plutôt de leurs financiers, surtout dans la conjoncture actuelle. Tandis qu’une simple promotion immobilière, même ambitieuse, se dénoue le plus souvent en moins de cinq ans (c’est déjà long). Par ailleurs, si les acteurs privés sont affranchis des échéances électorales, ils ne peuvent conduire de projets d’envergure sans le soutien des élus.

Mais il existe aussi des investisseurs qui, non seulement peuvent, mais doivent penser à l’avenir lointain. C’est notamment le cas des fonds de pension, gestionnaires des cotisations de retraites par capitalisation. Actionnaires féroces dans le court terme, comme on sait, ils doivent aussi constituer des portefeuilles de valeurs stables, dont des biens immobiliers et fonciers. Il est donc naturel que des « développeurs urbains » privés, maître d’ouvrage d’opérations complexes (parfois jusqu’à la ville nouvelle) aient apparu dans des pays où les retraites par capitalisation pèsent lourd : Etats Unis, Grande Bretagne ou Pays Bas par exemple. Ils intègrent les rôles d’aménageurs et de constructeurs, et gardent le plus souvent en propriété durable une partie des réalisations, centre commerciaux, bureaux ou logements locatifs. Cela constitue à la longue des références, avec des compétences, d’ailleurs pas sans échecs économiques et sociaux. En France, des grandes sociétés foncières sont ainsi branchées sur des fonds étrangers, mais n’ont pas cette expérience. Elle se cantonne plutôt à des ensembles immobiliers spécialisés, centres commerciaux, tours de bureaux, etc., laissant çà la sphère publique l’initiative des projets d’ensemble.

Néanmoins la tentation démange actuellement certains. Nous évoquons dans ce numéro, les structures intégrées de la Sncf et de la Ratp, déjà anciennes. Nous voyons les collectivités proposer aux opérateurs des appels à projet sur des sites à transformer, en laissant aux lauréat le libre choix de leur programme et de leurs architectes : on a vu ainsi s’emboiter « Réinventer Paris », puis « la Métropole du Grand Paris », puis « la Seine ». Le projet Europa City à Gonesse (93), initié par le Groupe Auchan, fait sensation et parfois scandale. Un peu partout émergent des projets urbains partenariaux (PUP), où les propriétaires de grands fonciers maîtrisent la transformation sous de conditions fixées par la collectivité.

Passons sur la légitimité du profit en la matière. Faut-il en conclure à la généralisation de ces procédures, et à la financiarisation radicale de la fabrique urbaine ? D’abord aucun projet privé n’est à la mesure d’une politique de développement régional. Tous par conséquent s’insèrent dans des marchés immobiliers potentiellement porteurs, principalement en Ile de France: les « zones tendues », moins de 10% du territoire et d’1/3 de la population française. Ensuite, pour qui a fréquenté les développeurs américains, anglais ou hollandais, un savoir faire reste à créer dans notre pays, qui ne peut se contenter de cas ponctuels.

Enfin on ne peut omettre l’histoire longue de l’urbanisme privé en France. Sans remonter plus haut, entre 1950 et 1970, nous avons connu des réalisations parfois réussies de cités jardins ou lacustres, en opposition avec les quartiers barres et tours édifiés au même moment : Maurepas et Villepreux (78) à l’initiative de Jacques Riboud, et Port Grimaud avec François Spoerri. Cela n’a guère fait école, faute de capitaux notamment. L’auteur de ces lignes peut en témoigner, pour avoir plaidé en faveur de cités jardins dans les années 70 et 80.

Est venue ensuite dans les années 80, une période de flambée des prix fonciers, surtout il est vrai dans l’agglomération parisienne et le midi méditerranéen. Les grands groupes bancaires et BTP ont alors créé leurs ensembliers urbains, dont la vocation la plus explicite était de fabriquer des terrains à bâtir pour leurs promoteurs, et accessoirement de proposer des services comme le chauffage ou la maintenance. Ces équipes ont été liquidées après la crise immobilière de 1991-92. Après 2000, les développeurs hollandais, déjà cités, ont fait des incursions en France, d’ailleurs assez mal accueillis par les collectivités. Ils ont plié bagage, à la suite de la crise de 2008. On voit donc que la poussée d’aujourd’hui n’est pas une nouveauté, et qu’elle ne s’appuie guère sur une pratique de longue haleine. Peut-on lui prédire une longue vie ? C’est à voir.

Cumul et transmission des savoirs ?

Personne ne songe à regretter l’urbanisme caporalisé des années 60. Tout de même, on peut reconnaître qu’elles avaient son corps de doctrine, ses études fondatrices, ses outils et méthodes, et son efficacité pratique. Dans la situation actuelle, une commande émiettée rencontre des prestataires atomisés. Les démarches de projet sont beaucoup plus tâtonnantes.

La remarque ne s’arrête pas au jeu de l’offre/demande d’études. Les instituts de recherche sont loin de l’opérationnel, certains domaines, comme l’économie urbaine, étant particulièrement mal servis. Les formations professionnelles se rassemblent dans des Ecoles Urbaines, mais émergent seulement d’un état de grande dispersion, dont la coupure entre écoles d’architecture et université est un signe. Les lieux de débat et les médias professionnels sont rares, ou dans des chapelles fermées. Des grands éditeurs ont abandonné leurs collections d’urbanisme, qui accueillaient des théoriciens et des praticiens, dans une ambiance souvent polémique. les connaissances partagées et le niveau apparent des savoir-faire ont baissé. Beaucoup de revues (pas Tous Urbains) ne survivent que grâce à l’appui de grandes institutions. On peut voir aussi dans cette situation un effet des passions françaises pour les statuts professionnels cloisonnés (enseignant, chercheurs, consultant privé). Autrement dit, la mise en commun des expériences et l’accumulation des savoirs restent à organiser. Espérons que cet article et son dossier auront contribué à poser le problème.

Jean-Michel Roux

[1] Cet article puise notamment dans une enquête effectuée par la Scet pour les Ministère du logement (Les études urbaines, budgets disponibles, prix de revient des consultants, 2003, direction JM Roux), souvent reprise dans des revues professionnelles, mais à ma connaissance jamais actualisée. J’ajoute les enseignements de missions ou voyages d’étude hors de France. Mais il faut regretter l’absence de comparaisons systématiques entre les processus de l’urbanisme opérationnels de divers pays, au moins à l’échelle européenne : autorités coordinatrices, règlements, politique foncière, opérateurs, etc. La commande d’architecture pour des bâtiments n’est pas examinée ici.

[2] La Scet, la ville,la vie 1955-1995, l’expérience d’un réseau 1996

[3] Le temps, le nombre, la ville, Groupe caisse des dépôts, 175 ans au service de la ville, Editions Carré, 1994.

[4] En particulier Jacques Lesourne et René Loué : L’analyse des décisions d’aménagement régional, et La gestion des villes, publiés tardivement (Bordas 1979 et 1985), mais utilisés bien avant en reprographiés.

Et curieusement, l’arrivée de l’automne qui accompagne la rentrée des classes est l’occasion de deux nouveautés. La première que nous avions déjà annoncée lors du numéro précédent est l’ouverture du site tousurbains.fr qui a commencé à s’étoffer et nous permet dorénavant de suivre de plus près l’actualité grâce à des mises à jour mensuelles, de développer plus facilement certaines questions qui nous intéressent* et de présenter quelques images en couleur rompant avec la discrétion janséniste de la revue papier. Faut-il préciser que l’accès à ce site est gratuit et qu’il ne faut pas le confondre avec la mise sur le net des différents numéros de la revue.

L’été a été chaud, le débat politique incertain. Concernant notre milieu, la loi Élan est passée discrètement en première lecture tandis que les vacances de Monsieur Hulot ont suscité des réactions diverses, puis la vie a repris son cours avec un nouveau ministre, entraînant un petit jeu de chaises musicales dans l’indifférence quasi générale, avant que le départ du ministre de l’Intérieur qui rentre dans sa bonne ville de Lyon ne vienne rebattre à nouveau les cartes en ouvrant ce qu’un grand quotidien du soir appelle une crise, avec un remaniement à la clé, alors que les politiques étaient déjà en train de préparer les européennes et les municipales principalement envisagées comme des tests pour… les prochaines présidentielles. Autour de nous, le spectacle reste assez morose et incertain, qu’il s’agisse de la montée du populisme avec des accents fascistes dans plusieurs pays d’Europe, des difficultés de l’Angleterre empêtrée dans son Brexit, des interminables conflits du Moyen-Orient ou des nouvelles tendances du Brésil.

La seconde voit l’engagement d’un partenariat avec l’École urbaine de Lyon (Eul), partenariat qui se traduit aujourd’hui par un dossier consacré aux métiers de l’urbain coordonné par Michel Lussault et Guillaume Faburel. Le débat sur le titre (peut-être vaudrait- il mieux dire les métiers de la ville ?) n’est pas une coquetterie d’écriture, mais exprime la volonté de L’École urbaine et la conviction de Tous urbains qu’il est nécessaire de repenser les formations dans une vision plus large que les Instituts d’urbanisme actuels dans un moment où la mondialisation entraîne des mutations profondes, certaines douloureuses, notamment pour les petites villes et les villes moyennes auxquelles nous avons consacré plusieurs éditos et plus récemment un dossier (n° 21), tandis que la commande publique (État et collectivités territoriales) voit ses moyens réduits. Ce partenariat ne se limite pas à la coproduction de ce numéro mais est appelé à se poursuivre pas des éditos réguliers et des rencontres sur des thèmes communs. Compte tenu de l’importance du sujet et de la richesse des contributions, nous ouvrons dès à présent une page du site consacrée à nos débats sur ce sujet.

Prolongeant les questions du dossier, un entretien avec Joan Busquets, professeur d’urbanisme (ou plutôt d’urban design) à Harvard, montre ce que peut être une trajectoire professionnelle qui mêle depuis toujours recherche, projets et enseignement sur les villes en même temps qu’elle illustre la dynamique engagée il y a presque un demi-siècle avec la création du Laboratoire d’urbanisme de Barcelone (lub, Laboratorio de Urbanismo de Barcelona).

Enfin, vous trouverez les rubriques habituelles : éditos dont deux éditorialistes invités, regard critique, télégrammes et bulletins d’adhésion à l’association Tous urbains et/ou à la revue, ce rappel n’étant qu’une manière de vous dire qu’une revue n’existe que par ses lecteurs. Et puisque ce numéro clôt l’année, nous pouvons déjà annoncer deux thèmes retenus pour l’année 2019 : la commande publique et son évolution en France avec quelques points de comparaison dans des pays voisins et centralité/connectivité, un débat.

Toutes nos excuses à Cynthia Ghorra-Gobin d’avoir estropié son nom dans la dernière couverture.

Quand vous recevrez ce numéro, il sera temps de vous souhaiter une bonne année.

Philippe Panerai

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Une révolution urbaine

Ce n’est pas un hasard si on a parlé à propos de la Chine d’une seconde révolution, la révolution urbaine, qui a succédé à la phase maoïste, marquée par l’idéologie et par un retour dans les campagnes. Cette révolution urbaine a plusieurs caractéristiques : elle accompagne un mouvement d’exode rural à l’origine de flux migratoires intérieurs qui se sont dirigés dans un premier temps vers le littoral ; elle donne lieu à la constitution de duopoles (un port connecté à une ville de l’intérieur : Pékin et Tianjin, Nankin et Shangai…) ; elle génère un mouvement de métropolisation associé à des villes émergentes et à des villes déjà constituées ; elle passe, loin de reproduire la centralité à la française et le fonctionnalisme urbain, par le pari d’une connectivité indissociable des révolutions technologiques qui affectent l’information, la communication et les transports ; elle mise sur le transport ferroviaire à grande vitesse et dispose aujourd’hui de son propre Tgv. Comme cette révolution urbaine à la chinoise est placée sous l’égide de la thématique de la ville chinoise « harmonieuse », bien des observateurs en ont conclu à une urbanisation rapide et efficace. C’est oublier que la dynamique urbaine est en Chine indissociable d’une volonté de contrôle aujourd’hui renforcée par les technologies (du type contrôle facial) : d’une part les flux migratoires sont soumis à l’obtention d’une carte de résidence (le hukou) permettant d’accéder aux services sociaux (ceux de la ville : santé, éducation) ; d’autre part, les connexions que sont les gares ou les aéroports se présentent comme des sas favorisant le contrôle des populations. Si la Chine a opté pour une mobilité adaptée à sa dimension continentale et à l’importance de sa population, cette mobilité va de pair avec une volonté de contrôle sans laquelle le pouvoir du Parti serait fragilisé (et l’on sait que le pouvoir de Xi Jinping ne va pas dans le sens d’une libéralisation politique mais dans celui d’un renforcement du pouvoir du Parti communiste chinois).

Une Chine extravertie

Inséparable de la mobilité et de la connectivité internes, le développement économique chinois passe par une « extraversion radicale » qui se concrétise par une extension du monde chinois qui n’est plus « sinocentré ». « La fin de la centralité chinoise s’accompagne d’une redéfinition de ce qu’est le monde chinois. L’idée de « Chine », aux yeux des dirigeants de Pékin, comme des Chinois extracontinentaux, excède le strict territoire de la République populaire de Chine, et la Chine continentale revendique sous sa souveraineté polie- tique tous les compatriotes (tongbao) de Hong Kong, Macao et Taïwan, ainsi que sous son autorité ethnique et culturelle l’ensemble des Chinois d’outre-mer (hua- qiao) et des populations pouvant se régla- mer d’une quelconque identité chinoise dans le monde. Après 1992, toutes les zones de développement en Chine créent des secteurs d’accueil pour les Chinois de l’extérieur, les Chinois d’outre-mer et ceux qui ont acquis à l’étranger savoir et fortune. » Indissociable d’une diaspora diffuse et hétérogène, l’ouverture de la Chine au monde est avant tout sino-chinoise. Dans cette perspective historique, il ne s’agit pas pour la Chine de s’imposer à l’extérieur comme le centre à sa périphérie coloniale, mais de rejoindre le monde chinois existant déjà à l’extérieur.

Connectivités au pluriel

C’est dans le contexte de cette double dynamique – celle d’une urbanisation misant sur la connectivité et d’une ouverture chinoise au monde qui ne date pas d’aujourd’hui – qu’intervient le projet Obor, qui ne va pas sans ambiguïté. D’une part, il fascine les Occidentaux qui s’imaginent parcourir de nouvelles routes de la soie qui iraient dans leur sens. Et d’autre part, il inquiète les politiques occidentaux qui ne cèdent pas à l’illusion de croire qu’Obor est placée sous le signe de « l’harmonie », comme si le doux commerce faisait disparaître les velléités politiques et le contrôle des populations. C’est pourquoi il est éclairant de distinguer les modes de connectivité privilégiés et les connexions mises en avant. Le parcours d’Obor (un cercle comme une toile Web et des routes comme autant de connexions). « Assemblage ambitieux », le projet Bri, qui en appelle à des formes de coopération diverses et adaptées dans les pays qu’il traverse, met en avant deux volets sur le plan des transports et de la mobilité : un volet terrestre, ferroviaire et routier (silk road economic belt) ; et un volet maritime (21st century maritime silk road) qui privilégie deux axes : l’axe Chine/Malacca/Suez, et celui de la route maritime du Nord depuis 2017.

L’aspect maritime du volet transports a effectivement pour but de développer un réseau portuaire entre la Chine et l’Europe via le détroit de Malacca et le canal de Suez afin d’établir et de renforcer les entreprises chinoises. Cela se traduit par une présence économique multiple : prise de participation dans la gestion des ports, construction de terminaux portuaires, prise de contrôle du port du Pirée par l’entreprise de transport maritime Cosco, qui acquiert également une participation majoritaire dans Kumport (le troisième terminal de conteneurs de la Turquie) ; investissements dans les infrastructures portuaires à Gwadar au Pakistan, Bagamoyo en Tanzanie, Mombassa au Kenya, Hambantota au Sri Lanka… Et l’on peut ajouter à cette liste des opérations à Colombo, Djibouti, Manille, Cebu. Indissociable de la conteneurisation et du rôle décisif du fret maritime (90 % du commerce mondial), la route maritime, la plus étendue, regarde vers l’Afrique orientale avec l’idée de raccorder par voie terrestre et ferroviaire celle-ci à l’Afrique de l’Ouest.

Indissociable d’une diaspora diffuse et hétérogène, l’ouverture de la Chine au monde est avant tout sino-chinoise. Dans cette perspective historique, il ne s’agit pas pour la Chine de s’imposer à l’extérieur comme le centre à sa périphérie coloniale, mais de rejoindre le monde chinois existant déjà à l’extérieur.

En ce qui concerne les routes terrestres, on observe la mise en place de six corridors reliant expressément la Chine à l’Europe. Les infrastructures ferroviaires jouent dans ce cadre un rôle décisif : l’axe principal correspond au réseau de chemin de fer et de gazoducs qui devraient à long terme couvrir l’Eurasie et connecter la Chine à l’Europe via la Mongolie, la Russie et le Kazakhstan. Parallèlement à l’axe du Nord, les deux autres corridors correspondent à un corridor central et au corridor Chine-Pakistan, qualifié de route méridionale. Trois autres corridors, plus ou moins hypothétiques selon les cas, doivent compléter ce réseau : le corridor Chine/Mongolie/Russie, un corridor partant du Bangladesh, et un corridor Chine/Indochine. Si la route maritime s’ouvre sur l’Afrique, la route terrestre s’ouvre sur l’Asie du Sud-Est et le Pakistan avant d’atteindre l’Europe par les Balkans ou par le nord. Une destination que confirme l’autoroute du Karakorum qui relie les régions de l’Ouest chinois au port de Gwadar au Pakistan.

Articulant les flux et les lieux, les mobilités et les connexions, associant les divers régimes de connectivité (train, route, mer, gazoducs, satellites…), Obor se heurte bien entendu à de nombreuses réalités économiques, diplomatiques et politiques. Sans parler de la nécessité de contourner l’Inde, qui a son propre pro- jet de route de la soie (l’Inde est l’ennemi par excellence de la Chine en raison de la guerre du Cachemire), sans évoquer les craintes américaines, il est essentiel de souligner que les rivalités entre la Chine et la Russie en Asie centrale ne faciliteront guère les opérations indispensables à toutes ces infrastructures. Cependant, même si l’idée d’un « collier de perles », renvoyant à une stratégie militaire chinoise cachée, n’emporte pas l’adhésion des observateurs, l’essentiel est de saisir qu’Obor se dirige avant tout vers l’Europe, considérée comme le partenaire commercial et économique le plus pertinent, du fait de son Pib et des échanges qui y sont rendus possibles (l’Allemagne étant la destination privilégiée).

À ce stade, il est important de ne pas mettre sur le même plan la révolution urbaine contrôlée à l’extrême dans l’espace chinois, et les avancées multiples vers l’Europe qui sont conditionnées par nombre de contraintes politiques, aléatoires pour certaines d’entre elles. Reste que l’Europe regarde vers la Chine tout en la craignant… et en se taisant sur les valeurs démocratiques européennes. Avec Obor, c’est un projet à la chinoise qui avance vers l’Europe, un projet qui jette progressivement un filet sur nos territoires… et sur nos idéaux.

Les rues sont en terre battue. Il y coule, quand le temps est sec, des ruisseaux d’une eau grise et malodorante. Plusieurs fois par jour, y passent des groupes d’écoliers dans leurs uniformes impeccables et qui se rendent à l’école. Il leur est difficile de réviser leurs leçons le soir, quand la lumière donnée par les ampoules est chiche, qu’ils vivent à quatre, six ou plus dans une cabane en tôle ondulée de moins de dix mètres carrés, sans fenêtres. Le même groupe de jeunes gens a donc mis en place des heures de soutien scolaire, qu’ils assurent en partie eux-mêmes.

Il fallait un lieu pour cela. Aidés financièrement par une ONG, ils ont construit un local vaste, équipé de fauteuils en plastique bleu et de tables en bois. Les enfants trouvent là non seulement une aide pour les devoirs mais aussi un endroit où ils ont de l’espace et dans lequel de multiples activités sont organisées pour eux. Du coup, leurs dessins décorent la tôle ondulée des murs intérieurs.

A l’extérieur, ce qui fait office de rues pourrait être immonde. Mais les jeunes gens ont imaginé un système astucieux de collecte des déchets. Pour quelques centimes seulement (les habitants sont très pauvres), ils récupèrent, trient et en nourrissent des cochons qu’ils élèvent dans un bâtiment construit par eux. Pour les fêtes de fin d’année, les cochons sont vendus, ce qui génère un petit pécule pour la communauté. Quelques poules et des plantations de légumes complètent cette drôle de ferme urbaine.

On vit nombreux dans une seule pièce, les séparations sont des tissus, les lits sont superposés. L’espace est utilisé au mieux mais la vaisselle, la lessive se font dehors, entre les habitations, dans des cuvettes en plastique. Il n’y a pas de tout à l’égout, pas d’eau courante ni de robinet auquel s’alimenter. Les familles se fournissent donc par bidons de 20 litres d’une eau d’une pureté douteuse (car on commerce aussi à Madoya).

Victor, Steve et les autres espèrent que l’assainissement arrivera un jour. Ils montrent le lieu par lequel les réseaux devraient passer, sans bien savoir quelle pourrait en être l’échéance. Les communautés n’ont guère confiance en les institutions, les considérant à tort ou à raison comme corrompues.  Celles-ci à l’inverse craignent les habitants des bidonvilles. Dans ces conditions, le dialogue est difficile et les projets éventuels restent assez flous. Règne pourtant un certain optimisme et une réelle volonté que les choses s’améliorent.

Les ONG sont très présentes et participent à divers niveaux à améliorer la vie locale : l’éducation, l’équipement, la vie culturelle…Elles ne se connaissent pas toujours entre elles, ni ne se coordonnent. Or, compte-tenu des conditions urbaines, sociales ou sanitaires, il est essentiel que les moyens aillent au bon endroit au bon moment si l’on veut des résultats à la hauteur de problèmes souvent énormes. Pour rappel, près de 60% des habitants de Nairobi vivent dans des « slums » qui couvrent moins de 6% du territoire. C’est dans cette ville aussi que se situe l’une des plus grandes décharges à ciel ouvert d’Afrique, Dandora, dans laquelle des humains et notamment des enfants trient, ramassent, transportent dans des conditions sanitaires épouvantables.

Il est difficile de tirer de cela des conclusions. On peut rappeler que l’électricité est régulièrement coupée dans la capitale du Kenya sans que cela ne génère l’indignation que l’on voit dans notre pays dès lors que des ménages sont privés d’électricité quelques heures du fait d’un orage violent. A l’inverse, tandis que le sujet des plastiques est d’une actualité brûlante dans les pays occidentaux, le Kenya a tout simplement interdit les sacs plastiques.  Mais une des leçons que Madoya donne est le caractère concret, vivant de la situation. Nous ne sommes pas dans l’abstraction mais dans la vie réelle avec la nécessité de trouver des solutions, de s’attacher aux fondamentaux et d’agir en inventant si nécessaire. On pourrait épiloguer sur la pauvreté, la santé, l’environnement, on peut aussi mesurer l’inventivité, la volonté et l’humanité, belle leçon d’engagement au service de sa communauté.

Que pouvons-nous apporter ? Déjà il s’agit d’être modeste et à l’écoute d’acteurs qui connaissent bien mieux le terrain et leurs attentes que nous, y compris dans leurs contradictions. Quelques pistes pourtant.

Aider à la construction d’une sorte de projet de quartier élaboré avec et par les habitants et qui déterminerait les priorités de lieux à investir, d’actions à conduire : l’assainissement, l’adduction d’eau, l’arrivée de l’électricité, la création de vraie rues, la plantation d’arbres… A quelques encablures, un bidonville a commencé une telle évolution tandis que dans un autre, des logements se construisent peu à peu, créés en fonction des désirs de leurs occupants. On pourrait aider à la formalisation et à la lisibilité de ce projet, l’utiliser pour que le dialogue se renoue entre les acteurs et notamment avec les institutions, pour que les intervenants, habitants, ONG, administrations, fournisseurs de réseaux et bien d’autres se coordonnent, s’investissent au service du quartier. Est-ce bien différent de ce qui se passe sous nos latitudes…

Jean-Pierre Charbonneau

Photographie © Bidonville Nairobi 1, 2 et 3 /Jean-Pierre Charbonneau

Article paru dans Tous urbains n°23, septembre 2018

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Le domaine de la politique de la ville s’étend en 1989 à neuf quartiers, jusqu’à ce que germe l’idée d’un contrat de ville départemental, jamais formalisé, qui alimente l’image d’un département abonné durablement aux politiques exceptionnelles, sociales et urbaines. Cet abonnement est reconduit en 1994, date à laquelle 19 communes signent avec l’Etat un contrat de ville. Puis en 2000, lorsque 24 communes du département adoptent une convention cadre. Enfin, à partir de 2005, 32 communes sont inscrites dans le programme national de rénovation urbaine.

La politique de la ville et de renouvellement urbain trouve ainsi  en Seine-Saint Denis un terrain privilégié. Elle en est devenue un des lieux emblématiques, où éclate le malaise des banlieues (de la délinquance aux émeutes, puis, aujourd’hui à l’islamisme « radical ») et se déploie la vitalité des habitants (des musiques urbaines au cinéma, en passant par les arts plastiques et les « success stories » d’entrepreneurs de quartiers, régulièrement promus par les institutions et les mécènes les plus divers.)

Pour autant, les résultats peuvent apparaître décevants. Globalement, les quartiers prioritaires du département n’ont guère vu leur profil social évoluer, ils ont même accentué leur spécificité à la fois sociale et ethnique, en se distinguant toujours plus d’un ensemble régional « tiré vers le haut » par l’élévation du niveau de vie et de diplôme de la population. En termes relatifs, mesuré par exemple à l’aune de l’indice de développement humain, la position de la plupart des communes a régressé depuis le milieu des années 1990[1].

Il devient ainsi tentant de faire de ce territoire l’illustration parfaite de ce que la Cour des Comptes stigmatise régulièrement dans des rapports assassins, autrement dit l’échec de la politique de la ville à faire des quartiers prioritaires[2] des quartiers « comme les autres ».

L’étude[3] que nous avons conduite avec Laurent Davezies en 2010 à la demande de l’ANRU, partait d’une question simple : que se passe-t-il en Seine Saint Denis du point de vue économique et social ? Les politiques publiques y sont elles autant en échec que ce que pensent la plupart des observateurs rapides ? Les territoires prioritaires sont-ils devenus ces ghettos que certains se plaisent à dénoncer ? L’expression « d’Apartheid social » n’était encore en usage, mais elle sous-tendait cette commande.

L’étude a débuté avec cette évidence que, depuis plus de trente ans que la politique de la ville se déploie en Seine Saint Denis, ce ne sont pas les mêmes personnes qui habitent les quartiers prioritaires, d’autant que, si l’on en croit l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS, 2006), le taux de rotation des habitants des quartiers en ZUS est sensiblement le même que celui des agglomérations dont ils font partie. L’étude a consisté en une approche monographique, à partir des données disponibles (INSEE, ACOSS, Education nationale, logement social), pour proposer un portrait le plus dynamique possible des habitants de la Seine-Saint-Denis. Cette approche permet de s’interroger sur ce que l’on appelle succès ou échec d’une politique qui s’est progressivement étendue à la majeure partie du département depuis plus de trente ans. Elle permet aussi de s’interroger sur la « fonction » de la Seine-Saint-Denis au sein de la métropole francilienne, sur sa permanence et ses transformations.

Terre d’accueil

La première singularité de la Seine-Saint-Denis s’exprime dans la jeunesse de ses habitants. C’est, avec le Val d’Oise, le département hexagonal dans lequel la part des moins de vingt ans est la plus élevée (31% contre 26% pour la France). Contrastes franciliens : la Seine-Saint-Denis jouxte Paris, qui est, avec la Creuse, le département où la part des moins de vingt ans est la plus faible. La raison principale tient à ceci que la Seine-Saint Denis est le département où l’on fait le plus d’enfants dans l’hexagone (1,5 fois plus qu’en France). Cette vigueur se manifeste particulièrement dans certaines communes comme Saint-Denis, Clichy-sous-Bois ou Aubervilliers.

Cette spécialisation s’accroit avec le temps : les ménages de la Seine-Saint-Denis sont féconds et creusent l’écart avec leurs homologues hexagonaux.  Ce différentiel est largement dû à la fonction d’accueil de la Seine-Saint-Denis, et au poids des primo-arrivants dans la population totale.

Ce sont les communes où les revenus médians par unité de consommation sont les plus faibles qui connaissent la natalité la plus dynamique. Si la Seine-Saint-Denis est spécialisée dans les naissances, c’est dans des conditions sociales plus difficiles qu’ailleurs. Ces enfants viennent évidemment au monde dans de grandes familles de quatre enfants et plus : elles sont 2,2 fois plus présentes qu’en moyenne en France. S’ajoute à ce dynamisme démographique un autre phénomène, plus francilien : les retraités y sont moins nombreux qu’ailleurs en France, et leur progression est plus lente que dans le reste du pays. Non que l’espérance de vie soit sensiblement plus basse, mais parce que la Seine-Saint-Denis, comme l’Île-de-France dans son ensemble est déficitaire au jeu des migrations, déficit qui se marque particulièrement sur les retraités.

Malgré la vigoureuse natalité, la population de la Seine-Saint-Denis n’a, jusqu’à une période récente, connu qu’un très faible taux d’accroissement. De 1975 à 1999, le solde migratoire est très négatif, atteignant 10% de la population. Ce solde s’infléchit nettement dans les années 2000 : tout en restant négatif, il se réduit fortement, atteignant -2,1% entre 1999 et 2006, ce qui place la Seine-Saint-Denis dans la moyenne régionale.

Ce redressement migratoire est presque entièrement imputable à l’apport de population étrangère. En 2006, les étrangers représentent 5,4% de la population nationale, 11,5% en Île-de-France, et 20,1% en Seine-Saint-Denis. Dans ce registre, la différence est nette entre les communes émargeant à la politique de la ville et les autres : 14% des habitants des communes « ordinaire » est étrangère en 2006 (soit une proportion proche de la moyenne régionale) contre 22,5% de la population des communes « politique de la ville ».

Les immigrés (personnes nées à l’étranger de parents étrangers, dont certains ont la nationalité française) représentent 32% de la population du département. La Seine-Saint-Denis apparaît ainsi comme une terre d’accueil et peut-être d’intégration pour les populations étrangères, et constitue un cas à part par rapport à la totalité des autres départements français. Les personnes d’origine immigrée y sont près de 5 fois plus présentes que dans le reste du territoire. Le département qui suit la Seine-Saint-Denis dans ce rôle d’accueil est Paris, mais avec une intensité moindre : 23% de la population est immigrée.

C’est bien l’apport d’étrangers et, plus généralement d’immigrés, qui explique les bons résultats du solde migratoire départemental. Sans l’apport d’étrangers, le solde migratoire départemental se serait effondré : entre 1990 et 2006, ce sont 462 000 immigrés qui sont venus vivre en Seine-Saint-Denis, soit 53% de la progression démographique du département. Sans cet apport, le solde migratoire aurait été de -21% !

Discriminations ?

L’apport massif d’immigrés, s’ajoute à une population déjà présente très populaire pour composer un profil social spécifique. Sans détailler la litanie des indicateurs marquant la spécificité des habitants de la Seine-Saint-Denis, on peut s’arrêter sur quelques dimensions de la question sociale dans ce département.

Le niveau d’études d’abord. Près de 30% de la population âgée de 15 ans et plus est sans diplôme en Seine-Saint-Denis ; cette proportion est de 19% pour la France dans son ensemble. Alors que cette proportion a reculé entre 1999 et 2006 dans tous les départements de province, elle a progressé de 28% en Seine-Saint-Denis, soit 65 000 personnes.

Les revenus ensuite. En moyenne, le revenu par unité de consommation est inférieur de 11 points à celui des Français différence qui atteint 20 points dans les communes inscrites dans le dispositif de la politique de la ville. Pourtant, le montant moyen des revenus d’activité[4] est supérieur de 8 points à celui de la province, même s’il reste inférieur de près de 30 points à celui de l’Île-de-France. L’écart avec l’Île-de-France s’explique largement par la structure des qualifications (présence massive d’ouvriers et d’employés et moindre présence de cadres que dans le reste de la région). A qualification équivalente, le revenu des actifs est supérieur à celui de la province, et peu éloigné de la moyenne francilienne. Le revenu des cadres est en revanche inférieur à celui de leurs homologues franciliens. Cependant, les actifs ne sont pas plus précaires qu’ailleurs : la part des actifs dont l’emploi est stable (CDI) est égale à celle de l’Île-de-France : 80% des actifs ont un contrat de travail stable, qu’ils vivent dans une commune inscrite ou non dans la géographie prioritaire de la politique de la ville.

Ainsi, malgré la présence massive des immigrés, et un niveau de qualification plus bas, les actifs de Seine-Saint-Denis ne semblent pas nécessairement pénalisés par leur origine géographique.

Comment, dès lors, expliquer ce considérable différentiel de revenu par unité de consommation entre la Seine-Saint-Denis et le reste du territoire français (et l’Île-de-France plus encore) ? Il tient à ceci que la part des titulaires de revenus est très inférieure en Seine-Saint-Denis à ce qu’elle est en région et en France. Ce facteur recouvre trois dimensions. D’une part, les retraités y sont moins nombreux qu’ailleurs : si l’on ramène la part des pensions de retraite dans le revenu des ménages de province à 100, elle tombe à 89 dans les communes de Seine-Saint-Denis hors périmètre de la politique de la ville et à 61 dans les communes inscrites au titre de la géographie prioritaire ! Le département fait face à une véritable hémorragie de ses retraités !

Deuxième dimension, le taux d’activité féminin. Phénomène courant dans les classes populaires, ici accentué, les femmes se portent peu sur le marché du travail. Près de 6 points séparent le taux d’activité des femmes en Seine-Saint-Denis de celui des franciliennes ; cet écart est accentué dans les quartiers prioritaires. Même si les femmes représentent une part majoritaire de l’accroissement de la population active de Seine-Saint-Denis entre 1999 et 2006, c’est dans une proportion moindre qu’en Île-de-France ou en province (respectivement 52,8% ; 58,3% ; 62,3%). Ce défaut d’accès au marché du travail entraîne la perte d’environ 7000 emplois, et autant de revenu pour les ménages du département.

Troisième dimension, celle des enfants, qui pèsent plus qu’en province sur le dénominateur du ratio de revenu par habitants : 11% « en plus » dans les communes hors de la géographie prioritaire de la politique de la ville et 25% « en plus » dans les communes concernées par la politique de la ville. Si l’on ramenait la part des moins de 20 ans à ce qu’elle est à l’échelle nationale, le revenu disponible par habitant serait de 1 point inférieur à la moyenne nationale dans les communes concernées par la politique de la ville et de 12 points supérieur dans les autres communes.

Les actifs de Seine-Saint-Denis ne sont pénalisés ni par leur statut de salarié (pas plus précaire ici qu’ailleurs), ni par le revenu des actifs (équivalent aux moyennes régionales et françaises). L’écart de revenu entre les ménages du département et ceux de la région s’explique par la structure des qualifications (majorité d’employés et d’ouvriers) mais surtout par le grand nombre d’habitants qui ne sont pas titulaires de revenus : beaucoup d’enfants, des femmes moins souvent actives (au sens de l’INSEE ) et peu de retraités.

Spécialisation sociale et performance économique

La composition sociale des ménages est, en Seine-Saint-Denis, dominée par les employés et les ouvriers. Les cadres y forment un groupe très minoritaire, au même niveau qu’en province, loin de leur poids francilien. Pourtant, depuis une quinzaine d’année, le département connaît une évolution singulière de la composition sociale de sa population. Entre 1999 et 2006, les ménages de cadres ont connu une progression supérieure à 30% et ceci que les communes soient situées dans ou hors de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Ce taux de progression est supérieur à celui de l’Île-de-France et équivalent à celui de la province. Pour autant, cet apport très important de cadres (qui restent très minoritaires : 17% de la population active en Île-de-France, 7% en Seine-Saint-Denis), ne s’est pas traduit par une éviction des classes populaires. Les ouvriers et les employés progressent, pendant la même période, de 3,5%, alors qu’ils reculent de 1% en Île-de-France. Une observation plus fine permet de rendre compte de ce paradoxe apparent. Les cadres s’installent surtout dans la couronne parisienne et à l’Est du département, alors que les ouvriers et les employés continuent de progresser à un rythme soutenu (+ 10% entre 1999 et 2006) à l’Ouest du département. La part des ouvriers et employés régresse dans les communes hors politique de la ville, alors qu’elle progresse dans les zones urbaines sensibles.

Autrement dit, la stabilité globale de la structure sociale de la population recouvre une spécialisation tendancielle des composantes territoriales du département. L’Ouest affirme sa vocation d’accueil des ménages populaires et immigrés —c’est d’ailleurs là que la part des inactifs progresse le plus— la couronne parisienne s’embourgeoise (ou se « boboïse » pour utiliser un mot contemporain), et l’Est confirme son alignement sur les tendances régionales. Les zones urbaines sensibles apparaissent comme les espaces privilégiés par les ménages populaires.

Ce changement social s’accompagne de remarquables résultats économiques. Depuis le début des années 2000, l’emploi a progressé à un rythme soutenu, plus rapide que celui de la région et du pays. Entre 2000 et 2006, la Seine-Saint-Denis gagne près de 55 000 emplois (alors qu’elle en perdait plus de 20 000 dans les années 1990). Dans ce registre, les communes concernées par la politique de la ville font jeu égal avec les autres. La crise de 2008-2009 a ralenti cette progression, mais elle ne l’a pas stoppée. Alors qu’en deux ans, la France perd près de 340 000 emplois salariés privés, la Seine-Saint-Denis continue d’en créer, autour d’un millier. Plaine Commune[5] a gagné près de 11 000 emplois entre 2007 et 2012 !

L’évolution des emplois en bouleverse la structure. Alors que le département était, au début des années 1980, un territoire industriel, il devient, peu à peu, un lieu d’accueil de l’emploi tertiaire et qualifié : entre 1982 et 1999, le département a perdu 45 000 emplois de fabrication, soit, proportionnellement un choc plus violent que ceux qu’ont subi le Nord-Pas de Calais ou la Lorraine. Les emplois et les activités demeurent pourtant plus orientées vers les fonctions de fabrication, d’entretien et de logistique que le reste de l’Île-de-France ; la part des prestations intellectuelles et de l‘économie présentielle y est plus faible, mais ces deux fonctions progressent bien plus vite que les autres, et à un rythme supérieur à celui de l’Île-de-France. Simultanément, la part des cadres dans l’emploi s’accroît considérablement. Une telle transformation conduit à ceci que certains territoires de la Seine-Saint-Denis deviennent des pôles d’emploi : l’Ouest du département compte 106 emplois pour 100 actifs. Les communes disposant de zones urbaines sensibles ne restent pas à l’écart de ce mouvement : en 2006, elles proposaient en moyenne 91 emplois pour 100 actifs résidents, un résultat proche de l’équilibre ; les communes situées hors des périmètres de la politique de la ville apparaissent, par contraste, plus résidentielles, avec 74 emplois pour 100 actifs.

Insertion métropolitaine, mobilité résidentielle et sociale

La somme de ces évolutions alimente une forte croissance des flux entrants et sortants du département : flux d’actifs, flux d’étudiants, migrations résidentielles et mobilité sociale. Les habitants de la Seine-Saint-Denis s’inscrivent dans des mouvements qui dépassent largement les frontières départementales.

Le profil des emplois s’élève plus rapidement que celui des actifs résidents. Logiquement, ce décalage engendre des flux domicile-travail importants : très schématiquement, 60% des emplois sont occupés par des actifs non-résidents et 60% des actifs sortent du département pour travailler. Les habitants des communes en ZUS ont une propension légèrement plus élevée à travailler dans leur commune de résidence que ceux des autres communes, mais tous sont globalement mobiles à l’échelle métropolitaine. Ce phénomène s’accentue pour l’emploi des cadres. Compte tenu du petit nombre de cadres vivant dans le département (et encore moins dans les communes avec ZUS), moins d’un tiers des emplois de cadres sont occupés par des actifs résidents. Cette proportion est même en régression, alors qu’elle progresse dans tous les départements de la petite couronne.

Mais les relations domicile-travail ne sont pas les seules trajectoires que suivent les ménages de la Seine-Saint-Denis. Contrairement au sens commun qui voit ce territoire, et particulièrement ses cités, comme autant de ghettos, la mobilité résidentielle est certes légèrement inférieure à celle de l’Île-de-France, mais se situe au même niveau que celui de la province. Ce constat n’est pas intuitif, dans la mesure où le poids du logement social, la faible présence du logement locatif présent laisserait au contraire présager une plus grande part de sédentaires dans la population. Pourtant, en 2006, près du tiers des habitants de la Seine-Saint-Denis habitaient leur résidence depuis moins de 4 ans (34,8% en Île-de-France et 33,3% en France). Cette proportion est rigoureusement équivalente pour les ZUS (33,6%) et pour le reste du département (33,6%). On est loin de l’enfermement et de la relégation que dénoncent les médias et certains rapports officiels. Entre 1999 et 2006, environ 20% des habitants de Seine-Saint-Denis ont quitté leur résidence, ceux vivant en ZUS ayant une propension à la sédentarité légèrement supérieure à ceux vivant hors ZUS (81,4% contre 78,3%). Leur géographie de destination est rigoureusement semblable (si l’on excepte ceux qui sont partis à l’étranger, pour lesquels on ne dispose pas de données) : 2% vivent à Paris, 8% en Île-de-France, 5% en province. Une mobilité globale légèrement plus basse que celle des franciliens, mais tout à fait honorable, et somme toute banale au regard des destinations.

Mobilité sociale enfin. La Seine-Saint-Denis est-elle un espace de stricte reproduction sociale, au sein duquel les enfants d’immigrés et de ménages populaires seraient marqués à vie, et subiraient devraient porter toute leur vie le poids de leur classe, de leur nationalité et de leur territoire d’origine ? Une étude récente de France Stratégie[6] montre que la Seine-Saint-Denis figure plutôt comme un territoire de promotion sociale, où la proportion de cadres et de professions intermédiaires parmi les enfants d’employés nés dans le département dépasse largement les 30%, profitant sans doute de l’offre d’éducation métropolitaine.

La politique de la ville en trompe l’œil

Les diverses opérations conduites au titre de la politique de la ville, particulièrement celles visant le cadre bâti et l’offre de logements —au titre de la rénovation urbaine— n’ont pas significativement modifié la composition sociale de la population du département. Si celle-ci a évolué, c’est plus sous l’impulsion d’acteurs de marché —les ménages parisien se desserrant en petite couronne et les grandes entreprises investissant les anciens territoires industriels, comme la Plaine Saint-Denis— que du fait des politiques publiques volontaires. Les évaluations conduites au titre de l’Agence nationale de rénovation urbaine témoignent de changement sociaux très marginaux dans les quartiers ciblés par cette politique, le plus notable étant la possibilité offerte à des ménages déjà résidents d’accéder à la propriété sur place ou à proximité du logement social qu’ils occupaient précédemment. Globalement, en dépit des processus spontanés d’installation de familles de cadres dans la couronne parisienne, la Seine-Saint-Denis frappe par la stabilité de sa composition sociale, voire une spécialisation accrue, qui se marque notamment par l’évolution du département vers une fonction majeure de porte d’entrée des étrangers en France.

Cette stabilité, ou cette spécialisation, comme on voudra, doivent-elle pour autant signifier « l’échec » de la politique de la ville en Seine-Saint-Denis (et partout ailleurs par la même occasion) ?

Le profil particulier des habitants de la Seine-Saint-Denis, au regard de celui des habitants de l’Île-de-France du moins, ne les condamnent pas à l’enfermement, au chômage et à la reproduction sociale. Ils sont mobiles et ne sont pas exclus du marché du travail métropolitain. Si leur niveau de diplôme est bas, il connaît une progression significative dans les nouvelles générations. Bien plus, être nés dans le « 9-3 » n’interdit pas à ses habitants une certaine mobilité sociale ascendante, dans la foulée de la grande machine francilienne.

Le département, et plus particulièrement ses quartiers prioritaires, jouent ainsi une fonction métropolitaine essentielle, celle de l’accueil et de la socialisation des ménages populaires et/ou d’origine étrangère. C’est, au sens de Doug Saunders, un territoire tremplin[7], un espace qui dispose de suffisamment de ressources pour constituer une étape dans des trajectoires d’individus et de groupes. Certes, la présence de la Seine-Saint-Denis en Île-de-France rend criantes les inégalités socio-spatiales, mais seraient-elles moins criantes et moins fortes si les habitants de la Seine-Saint-Denis étaient dispersés dans l’ensemble régional ? L’existence de la Seine-Saint-Denis ne perpétue-t-elle pas, voire renouvelle la traditionnelle « fonction tribunicienne »[8] exercée naguère par le parti communiste ? La richesse et la complexité politique produite en permanence par la Seine-Saint-Denis, les parcours de ses habitants, ses figures emblématiques sont autant d’avocats de la condition des ménages populaires et des immigrés en France.

La reconnaissance du droit de cité des quartiers populaires et d’immigrés est sans doute l’un des principaux acquis de la politique de la ville. Succès paradoxal dès lors que les promoteurs de la politique de la ville proclament volontiers l’objectif « d’en finir avec les quartiers ghetto », mais succès quand même dont l’évidence s’est affirmée au fil des opérations de renouvellement urbain.

En revanche, la politique de la ville atteint ses limites en Seine-Saint-Denis, car ses promoteurs se sont révélés incapables de réduire les inégalités de traitement dont souffre la Seine-Saint-Denis, dans l’absolu et relativement aux caractéristiques et besoins spécifiques de ses habitants. Les carences en matière d’accueil de la petite enfance, d’éducation, d’offre de soins sont criantes par rapport au reste du pays. 55 enseignants pour 1000 élèves en Seine-Saint-Denis contre 95 enseignants pour mille élèves en Lozère. Même si l’appareil redistributif n’oublie pas la Seine-Saint-Denis, celle-ci reste perdante. Dès lors, les dispositifs publics, particulièrement l’éducation, fonctionnent à la limite de leurs capacités ; l’absence d’offre de logements accessibles en dehors du logement social alimente le maintien de logements indignes, la division pavillonnaire et contribue à ralentir le taux de mobilité des ménages vivant en HLM (ce qui contribue à accroître le nombre de personnes par logement).

Compte tenu de la structure sociale et de celle du parc du logement, il est de toute façon illusoire d’imaginer à brève échéance une mutation radicale de la structure sociale de la Seine-Saint-Denis. La métropole naissante du grand Paris devra accepter son existence et en tirer les conséquences en termes de solidarité métropolitaine.

Philippe Estèbe

Carte © Les revenus en Ile-de-France / Karine Hurel

[1] IAU, 2012 Un développement humain en progrès au niveau régional, notes rapides outils/méthodes n°609.

[2] La géographie prioritaire de la politique de la ville est fondée sur une délimitation de quartiers, catégorisées, jusqu’en 2013, par leur écart à la moyenne de l’agglomération de référence, en fonction de divers indicateurs, dont la part des chômeurs de longue durée, celle des étrangers et celle des jeunes. Depuis 2013, un seul critère délimite cette géographie prioritaire, la pauvreté monétaire, mesurée par rapport au revenu médian. Dans la suite de cet article, on fera référence au sigle générique ZUS (pour zones urbaines sensibles, appellation contrôlée jusqu’en 2013).

[3] Davezies, Laurent et Philippe Estèbe, 2011, Le sas ou la nasse, étude réalisée pour l’ANRU.

[4] Par revenus d’activité, il faut entendre : traitement, salaires, revenus des indépendants et allocations chômage.

[5] Plaine Commune est une des premières communauté d’agglomération en Île-de-France, constituée autour de Saint-Denis en 1999.

[6] Dherbécourt, Clément, 2015, La géographie de l’ascenseur social français, document de travail, France Stratégie

[7] Saunders, Doug, 2012, Du village à la ville. Comment les migrants changent le monde, Paris, éditions du Seuil.

[8] Lavau, Georges, 1981, A quoi sert le Parti communiste français, Paris, Fayard.